Perkembangan dan Dinamika Administrasi Negara di
Indonesia:
Pergulatan Wacana Administrasi
“Negara” vis a vis Administrasi “Publik”
Pendahuluan
Sejak Woodrow Wilson “menggegerkan”
publik Amerika Serikat melalui tulisannya yang berjudul The Study of Administration (1887) pada jurnal Political Science Quarterly, administrasi negara[1]
mulai berkembang sampai ke antero dunia, termasuk ke Indonesia. Sejak dekade 1990an, administrasi negara
telah berkembang pesat dibandingkan zamannya Wilson. Tidak bisa dipungkiri
bahwa perkembangan ilmu administrasi negara begitu masif terjadi di negara asalnya Amerika Serikat dan negara-negara
Anglo-Saxon lainnya seperti Inggris, Kanada, Australia dan Selandia Baru. Sedangkan
di negara-negara berkembang, dinamika administrasi negara tidak begitu intens karena masih kuatnya kontrol
politik, birokrasi dan budaya.
Secara teori, konsep dan
paradigma, administrasi negara mengalami perkembangan yang cukup cepat. Banyak
bermunculan teori-teori kontemporer di dalam khasanah administrasi negara yang
mengkritik dan memperkaya teori-teori klasik seperti teori tentang organisasi
dan birokrasi. Perkembangan itu adalah sesuatu yang wajar mengingat
administrasi negara merupakan bagian dari ilmu sosial yang memiliki
karakteristik yang dinamis, tidak seperti halnya ilmu-ilmu alam yang cenderung
pasif dan positivistik. Perkembangan ini patut diapresiasi karena hal ini
menandakan administrasi negara mampu eksis di tengah persoalan-persoalan
masyarakat yang semakin kompleks dan butuh solusi yang konkrit.
Perkembangan teori, konsep dan
paradigma di dalam administrasi juga begitu beragam (distinct) dan unik. Setiap cerdik-cendikia administrasi negara
memiliki teori dan konsep administrasi negara dengan argumentasi dan penafsiran
yang berbeda satu sama lain, sehingga dinamika pemikiran administrasi negara
begitu terasa gezah-nya. Di samping
itu, kondisi dunia yang sudah semakin menglobal dimana semakin tidak jelasnya
batas-batas geografis negara berkat revolusi teknologi informasi, ikut
mempengaruhi perkembangan teori, konsep dan paradigma administrasi negara.
Sedikit-banyaknya teori, konsep dan paradigma administrasi negara telah
terkooptasi dengan ideologi globalisasi yang menginginkan setiap negara,
menjadi satu kesatuan teritorial secara non-fisik. Artinya, tidak ada lagi
sekat-sekat atau batas negara yang terlalu jauh untuk dijangkau karena semuanya
dapat dijelajahi dalam waktu singkat dengan memanfaatkan media teknologi
informasi.
Dinamika ini membawa pengaruh
besar dalam keilmuwan administrasi negara di berbagai belahan dunia. Tidak saja
di negara asalnya dan di negara maju lainnya, di negara-negara sedang
berkembang, terutama Indonesia wacana keilmuwan administrasi negara berkembang
dengan cepat dan begitu dinamis. Secara konseptual telah terjadi perkembangan
yang sangat signifikan dalam teori dan paradigma administrasi negara di
Indonesia. Perkembangan ini tentu saja dipelopori oleh kalangan akademisi
kampus yang menggeluti administrasi negara maupun masyarakat luas yang memiliki
concern terhadap administrasi negara.
Fakta ini bisa dilacak dari dinamika keilmuwan yang berkembang di berbagai
perguruan tinggi negeri, swasta dan perguruan tinggi kedinasan yang
menyelenggarakan program administrasi negara.[2]
Setiap tempat yang menyelenggarakan pendidikan administrasi negara memiliki
horison tersendiri dan berbeda satu sama lain. Dinamika ini lebih disebabkan
karena interpretasi yang berbeda tentang teori, konsep dan paradigma
administrasi negara yang berkembang dalam keilmuwan administrasi negara.
Tidak bisa dinafikan bahwa
teori, konsep dan paradigma administrasi negara yang berkembang di Indonesia
diimpor dari luar. Teori tentang kebijakan publik, teori manajemen publik dan
teori governance adalah teori yang lahir
di Barat, yang kemudian diadopsi oleh kalangan akademisi dan praktisi
administrasi negara di Indonesia. Sampai saat ini, penulis belum menemukan satu
pun tulisan atau pun buku tentang teori administrasi negara yang ”asli”
Indonesia. Kebanyakan, buku-buku tentang teori administrasi negara yang ditulis
oleh orang Indonesia dan beredar di Indonesia merupakan buku-buku yang
mencuplik teori-teori administrasi negara dari luar dengan sedikit modifikasi (threatment) dan tambahan di sana-sini
dengan kasus Indonesia.[3]
Fenomena ini jika dibiarkan berlangsung dalam jangka waktu yang lama dapat
mengakibatkan hilangnya kemandirian dan identitas administrasi negara
Indonesia.
Keilmuwan administrasi negara
di Indonesia berlangsung dalam kondisi yang dinamis sudah terasa sejak
terjadinya reformasi politik di Indonesia yang ditandai dengan lengsernya Orde
Baru tahun 1998 hingga saat ini., dialektika keilmuwan administrasi terjadi
begitu hangat. Masing-masing jurusan/departemen/program studi yang menawarkan
pendidikan administrasi negara di perguruan tinggi-perguruan tinggi di
Indonesia memiliki cakrawala keilmuwan yang berbeda satu sama lain. Labih jauh,
hal ini menimbulkan perspentif yang berbeda dalam memandang dan menjalankan
pendidikan administrasi negara. Dalam konteks kekinian, perkembangan dan
dinamika yang sangat menarik untuk disoroti adalah dialektika dan perdebatan
tentang administrasi ”negara” dan administrasi ”publik”. Sekilas, persoalan ini
terkesan sederhana karena hanya menyangkut masalah nama (label). Namun, lebih dari itu, perkembangan dan dinamika ini
memiliki akar filosofis dan historis yang panjang serta layak untuk dianalisis
karena berkaitan dengan identitas administrasi negara Indonesia itu sendiri.
Tulisan ini pada intinya akan
menyoroti perkembangan dan dinamika administrasi negara di Indonesia, termasuk
wacana keilmuwannya-dalam hal ini dimotori oleh dunia kampus- yang dikembangkan
oleh masing-masing perguruan tinggi di Indonesia, pemikirannya dan utamanya
pada pergulatan wacana administrasi ”negara” vis a vis administrasi publik. Sebelum masuk pada persoalan pokok,
tulisan ini sedikit akan mengulas hakikat (nature)
administrasi negara, perkembangan paradigmanya dan teorinya dalam rangka
menemukan state of the art
administrasi negara. Sebagai bahan perbandingan tulisan ini juga akan melihat
perkembangan keilmuwan administrasi negara di Amerika Serikat, Inggris, Belanda,
Australia, Singapura dan Malaysia sebagai upaya outward looking dan menemukenali dinamika wacana keilmuwan
administrasi negara di negara-negara maju yang karena pengaruh globalisasi sering
menjadi ”kiblat” administrasi negara bagi negara-negara berkembang, termasuk
Indonesia. Pada akhirnya tulisan ini akan ditutup dengan sebuah masukan bagi
perkembangan ilmu administrasi negara di Indonesia dalam rangka mencari
identitas administrasi negara ”Indonesia”.
Nature Administrasi Negara
Sebenarnya, jauh sebelum Wilson
menulis tentang The Study of
Administration, administrasi negara itu sudah ada sejak abad ke-15. Namun, praktik administrasi Negara sudah
ada sejak dikenalnya Negara Kota di Athena jauh sebelum abad ke-15. Untuk
mengurus dan melaksanakan pemerintahan, tentu membutuhkan administrator publik
yang handal, administrator inilah yang sekarang dikenal dengan birokrasi.
Perbedaannya adalah permasalahan publik pada masa itu belum sekompleks sekarang
sehingga tugas dan fungsi administrasi negara belum terlalu menonjol.
Sebagai sebuah disiplin ilmu
yang mandiri dan terpisah dari ilmu politik, administrasi negara baru menemukan
jati dirinya sebagai sebuah ilmu pada abad ke-19, yaitu ketika Wilson menulis The Study of Administration. Pada
zamannya Wilson administrasi dipamahi sebagai pelaksanaan tugas-tugas rutin
pemerintah dan mengimplementasikan kebijakan publik. Dengan demikian,
administrasi harus dipisahkan dengan politik. Pemikiran inilah yang mengilhami
munculnya paradigma dikotomi politik-administrasi. Lebih jauh, dalam tulisannya
Wilson
mengatakan bahwa,
Administration
is the most obvious part of government; it is the executive, the operative, the
most visible side of government, and is of course as old as government itself.
It is government in action, and one might very naturally expect to find that
government in action had arrested the
attention and provoked the scrutiny of writers of politics very early in the
history of systematic thought.
Dalam pengertiannya yang klasik, administrasi negara dipahami sebagai
implementasi kebijakan yang dibuat oleh pejabat publik, penggunaan kekuasaan
untuk memaksakan aturan untuk menjamin kebaikan publik dan relasi antara publik
dan birokrasi yang telah ditunjuk untuk melaksanakan kepentingan bersama.[4] Administrasi negara dibentuk untuk
menyelenggarakan kepentingan publik dan melayani publik. Pada
prinsipnya, administrasi negara dibentuk untuk mengabdi kepada publik dan tidak
boleh memihak kepada salah satu kepentingan politik apapun, dengan alasan
apapun. Administrasi negara harus netral dan tidak partisan agar pelayanan
kepada publik dapat dilakukan dengan adil tanpa membeda-bedakan satus sosial,
jabatan dan preferensi politik seseorang.
Lalu pada titik ini muncul
pertanyaan, siapa publik itu? Publik adalah segala sesuatu yang berhubungan dengan masyarakat luas dan
kepentingan orang banyak. Publik bisa berarti negara berserta otoritas dan alat
kelengkapannya, organisasi masyarakat sipil, organisasi privat, organisasi
pendidikan, organisasi keagamaan, bahkan organisasi terkecil seperti RT
sekalipun merupakan manifestasi dari publik. Jadi adalah keliru apabila ada
pendapat yang menyatakan bahwa publik itu hanyalah negara, di luar negara
bukanlah publik. Konsep publik itu sendiri tidak hanya menjadi monopoli negara,
tetapi lebih dari itu publik merupakan domain yang berhubungan dengan kepentingan
masyarakat secara luas.
Perkembangan Paradigma dan Teori Administrasi Negara
Paradigma merupakan cara
pandang sekelompok akademisi tentang suatu permasalahan atau fenomena sosial. Paradigma
digunakan sebagai alat analisis untuk memotret dan memecahkan masalah-masalah
sosial. Paradigma mencapai statusnya karena paradigma lebih berhasil memecahkan
persoalan-persoalan yang gawat dibandingkan dengan pesaing-pesaingnya atau para
kelompok praktisi.[5] Konsep paradigma sendiri sebenarnya
berasal dari ilmu-ilmu alam yang kemudian diadopsi oleh scientists ilmu sosial guna memecahkan masalah-masalah sosial yang
semakin rumit.
Administrasi negara juga
memiliki paradigma atau cara pandang yang dapat dibagi berdasarkan konteks
waktu kemunculannya. Henry
membagi paradigma administrasi negara atas lima paradigma secara diakronis. Menurut
Henry paradigma dalam administrasi negara terdiri atas:[6]
1.
Dikotomi
politik-administrasi (1900-1926)
2.
Prinsip-prinsip
administrasi (1927-1937)
3.
Administrasi
sebagai ilmu politik (1950-1970)
4.
Administrasi
negara sebagai manajemen (1956-1970)
5.
Administrasi
negara sebagai administrasi Negara (1970-?)
Mencermati pendapat Henry dalam
Public Administration and Public Affairs,
terlihat ada keterputusan ide pada paradigma kelima karena Henry hanya
menyebutkan bahwa paradigma kelima dimulai pada tahun 1970, tetapi tidak jelas
berakhir sampai kapan. Bahkan dalam revisi yang keenam kali terhadap bukunya
itu, Henry belum berani mengungkapkan apakah paradigma administrasi negara
sebagai administrasi negara masih relevan sampai saat ini. Padahal dinamika administrasi negara
berlangsung sangat cepat karena perkembangan zaman yang semakin bergejolak (turbulence). Pertanyaan yang harus kita ajukan adalah, apakah
administrasi negara masih berada pada paradigma kelima? Apakah paradigma kelima masih relevan atau tidak
untuk situasi saat ini?
Untuk menjawab pertanyaan di
atas, tulisan Denhardt dan Denhardt, The New Public Service: Serving, not Steering, yang ditulis pada
tahun 2003, dapat dijadikan sebagai rujukan. Denhardt dan Denhardt
membagi paradigma administrasi negara tersebut atas 3 paradigma yaitu, Old Public Administration (OPA), New Public Management (NPM) dan New Public Service (NPS). Paradigma OPA
tidak bisa dilepaskan dari paradigma-paradigma klasik dalam administrasi negara
yang dikemukakan oleh Henry, sedangkan gagasan mengenai NPM dicover dari pemikiran-pemikiran entrepreneurial governmentnya Osborne
dan Gaebler.
Paradigma yang paling mutakhir
dalam administrasi negara menurut Denhardt dan Denhardt adalah NPS. Secara umum alur pikir NPS menentang
paradigma-paradigma sebelumnya (OPA dan NPM). Dasar teoritis paradigma NPS ini
dikembangkan dari teori tentang demokrasi, dengan lebih menghargai perbedaan,
partisipasi dan hak asasi warga negara. Dalam NPS konsep kepentingan publik merupakan hasil dialog berbagai nilai
yang ada di tengah masyarakat. Nilai-nilai seperti keadilan, transparansi dan
akuntabilitas merupakan nilai-nilai yang dijunjung tinggi dalam pelayanan
publik. Paradigma NPS berpandangan bahwa responsivitas (tanggung jawab)
birokrasi lebih diarahkan kepada warga negara (citizen’s) bukan clients,
konstituen (constituent) dan bukan
pula pelanggan (customer). Pemerintah
dituntut untuk memandang masyarakatnya sebagai warga negara yang membayar
pajak. Dalam suatu negara yang menganut paham demokrasi, sebenarnya warga
negara tidak hanya dipandang sebagai customer
yang perlu dilayani dengan standar tertentu saja, tetapi lebih dari itu, mereka
adalah pemilik (owner) pemerintah
yang memberikan pelayanan tersebut.[7]
Tabel 1. Pergeseran Paradigma Administrasi Negara
|
Aspek
|
Old Public Administration
|
New Public Management
|
New Public Service
|
|
Dasar teoritis dan fondasi epistimologi
|
Teori politik
|
Teori ekonomi
|
Teori demokrasi
|
|
Konsep
kepentingan publik
|
Kepentingan publik secara politis dijelaskan dan
diekspresikan dalam aturan hukum
|
Kepentingan
publik mewakili agregasi kepentingan individu
|
Kepentingan
publik adalah hasil dialog berbagai nilai
|
|
Responsivitas
birokrasi publik
|
Clients
dan constituent
|
Customer
|
Citizen’s
|
|
Peran
pemerintah
|
Rowing
|
Steering
|
Serving
|
|
Akuntabilitas
|
Hierarki administratif dengan jenjang yang tegas
|
Bekerja sesuai dengan kehendak pasar (keinginan
pelanggan)
|
Multiaspek: akuntabilitas hukum, nilai-nilai,
komunitas, norma politik, standar profesional
|
|
Struktur
organisasi
|
Birokratik
yang ditandai dengan otoritas top-down
|
Desentralisasi organisasi dengan kontrol utama berada
pada para agen
|
Struktur kolaboratif dengan kepemilikan yang berbagi
secara internal dan eksternal
|
|
Asumsi terhadap motivasi pegawai dan administrator
|
Gaji
dan keuntungan, proteksi
|
Semangat
entrepreneur
|
Pelayanan publik dengan keinginan melayani masyarakat
|
Sumber: Denhardt dan Denhardt (2003: 28-29).
Perkembangan paradigma
tersebut pada gilirannya memberikan pengaruh pada perkembangan teori
administrasi negara. Perkembangan teori administrasi negara dapat dilacak dari
aliran atau paradigma yang berkembang dalam ilmu administrasi negara.
Tjokrowinoto dengan sangat runtut mencatat tentang aliran (schools) yang berkembang dalam ilmu administrasi negara yang
mempengaruhi teori-teori administrasi negara.
Sharma misalnya melihat adanya
aliran (schools) dalam ilmu
administrai Negara, yaitu aliran proses administrasi, empiris, perilaku
manusia, sistem social, mate-matika dan teori keputusan. Sedang Bailey mengidentifikasi sejumlah variasi teori
dalam ilmu administrasi negara yaitu descriptif-explanatory, normatif,
asumptif dan instrumental. Henry membagi berdasarkan tinjauan diakronik, yaitu
(i) Paradigma 1: Dikotomi politik-administrasi (1900-1926), (ii) Paradigma 2:
Prinsip-prinsip administrasi (1927-1937), (iii) Paradigma 3: Administrasi
negara sebagai ilmu politik (1950-1970) (iv) Paradigma 4: administrasi negara
sebagai manajemen, (v) Paradigma 5: Administrasi negara sebagai administrasi
negara. Cendikiawan lain, Frederickson 1976 mendeskripsikan peta pemikiran yang
disebutnya sebagai ”model” dalam ilmu administrasi negara yang mencakup: (i)
model birokrasi klasik, (ii) model Neo-Birokrasi, (iii) model kelembagaan, (iv)
model hubungan kemanusiaan dan (v) model administrasi negara baru. Sedangkan
Bintoro Tjokroamidjojo menemukan alur pikir dalam ilmu administrasi negara
yaitu: (i) alur pikir administrasi negara klasik, (ii) alur pikir manajemen
dalam ilmu administrasi negara, (iii) alur pikir pendekatan behavioral, (iv)
alur pikir ekologi administasi, dan (v) alur pikir administrasi pembangunan.[8]
Teori-teori administrasi negara tidak muncul dengan sendirinya, tetapi ia
lahir karena perkembangan dialektika paradigma, pemikiran dan aliran dalam
administrasi negara. Dari perkembangan paradigma dan aliran (schools) muncul banyak teori dalam
administrasi negara. Namun, dewasa
ini hanya beberpa teori saja yang menjadi mainstream
dalam administrasi negara. Teori-teori tersebut adalah teori kebijakan publik,
teori manajemen publik dan teori governance.
Referensi
Denhardt, Robert B. dan Janet V. Denhardt. 2003. The New Public Service: Serving not Steering. Armonk , New York
Denhardt, Robert B. dan Janet V. Denhardt. 2009. Public Administration: An Action Orientation (Sixth Edition). Belmont , California : Thomson Wadsworth .
Dunn, William N. 2004. Public Policy Analysis: An Introduction (Second Edition). New Jersey
Dwiyanto, Agus. 2004. “Reorientasi Ilmu Administrasi Publik: Dari Government ke Governance”. Pidato Pengukuhan Guru Besar pada FISIPOL UGM, Yogyakarta .
Dye, Thomas R.. 1975. Understanding Public Policy. New Jersey : Englewood
Gerald E. Caiden. 1982. Public Administration (Second Edition). California : Pacific Palisasdes, Palisades .
Henry, Nicholas. 1995. Public Administration and Public Affairs (Sixth Edition). New Jersey : Englewood Cliffs.
Keban, Yeremias T. 2004. Enam Dimensi Strategis Administrasi Publik: Konsep Teori dan Isu. Yogyakarta: Gava Media.
Kuhn, Thomas. 23. The Structure of Scientific Revolution (Second Edition). Chicago : University of Chicago
Parsons, Wayne. 2006. Public Policy: Pengantar Teori dan Praktik Analisis Kebijakan, Penerjemah: Tri Wibowo Budi Santoso. Jakarta: Prenada Media.
Pasalong, Harbani. 2007. Teori Administrasi Publik., Bandung: Alfabeta.
Purwanto, Erwan Agus. 2005. “Pelayanan Publik Partisipatif ”. Mewujudkan Good Governance melalui Pelayanan Publik. Editor: Agus Dwiyanto. Yogyakarta: Gadjah Mada University Press.
Putra, Fadillah. 2009. Senjakala Good Governance. Malang
0 komentar:
Posting Komentar